نظرة عن القانون اليمني
نظرة عن القانون اليمني | ديسمبر 2025
مجال الممارسة: القانون العام؛ العقارات والإنشاءات والبنية التحتية؛ الامتثال التنظيمي
التقسيم القانوني للإختصاصات بين السلطة المركزية والسلطة المحلية في الجمهورية اليمنية
الملخص التنفيذي
يمثل الهيكل الدستوري والإداري للجمهورية اليمنية ثنائية فريدة للمستثمرين الدوليين والمنظمات التنموية. فبينما يُعرف اليمن دستورياً كدولة موحدة غير قابلة للتجزئة، فإن الإطار التشريعي اليمني - وتحديداً قانون السلطة المحلية رقم 4 لعام 2000 (القانون) واللائحة التنفيذية للقانون بالقرار الجمهوري رقم 269 لعام 2000 (اللائحة) - يؤسسان نظاماً قوياً للامركزية يمنح الوحدات الإدارية المحلية "شخصية إعتبارية" متميزة. تمنح هذه الصفة القانونية المحافظات والمديريات إستقلالاً مالياً وإدارياً عن الحكومة المركزية، مما يخلق شبكة معقدة من الإختصاصات القضائية والقانونية
بالنسبة للكيانات التي تنفذ مشاريع قطاعية، سواء بتمويل حكومي أو من مانحين دوليين، فإن التعامل مع هذا المشهد يتطلب فهماً دقيقاً لمبدأ "التبعية المزدوجة". يفرض هذا المبدأ أن تخضع الأجهزة التنفيذية المحلية إدارياً للمجالس المحلية وفنياً للوزارات المركزية. وعلاوة على ذلك، تعتمد صحة إتفاقيات المشاريع غالباً على التصنيف الصحيح للمشروع بإعتباره "محلياً" أو "مركزياً" من حيث الطبيعة - وهو تصنيف تحدده إختبارات قانونية تتعلق بالمنفعة، والقدرة الفنية، والأهمية الإستراتيجية
يقدم هذا المقال تحليلاً قانونياً شاملاً لهذه الخطوط الفاصلة. فهو يبحث في توزيع السلطة بموجب الدستور وقانون السلطة المحلية، والفروق الإجرائية الدقيقة في اللائحة التنفيذية، والآثار العملية للإنقسام السياسي الحالي، حيث يعمل النظام الموّحد قانونياً كإدارتين منفصلتين واقعياً
البنية الدستورية: السيادة الموّحدة مقابل الشخصية الإعتبارية
لفهم السلطات المشتقة لمدير المديرية أو المحافظ فيما يتعلق بإختصاص المشاريع، يجب أولاً تحليل القانون الأسمى للبلاد. يخلق دستور الجمهورية اليمنية إطاراً يوازن بين ضرورات الدولة المركزية القوية ومتطلبات الإدارة المحلية. تنص المادة (1) من الدستور صراحة على أن الجمهورية اليمنية "دولة مستقلة ذات سيادة، وهي وحدة لا تتجزأ"، مؤكدة أن السلطة التشريعية والسيادية النهائية تظل غير قابلة للتجزئة ومقر إقامتها لدى الحكومة المركزية في العاصمة
ومع ذلك، أحدثت التعديلات الدستورية لعام 2001 تحوّلاً عميقاً في ممارسة هذه السلطة من خلال منح حماية محددة للحكم المحلي. تقسم المادة (145) أراضي الجمهورية إلى وحدات إدارية - محافظات ومديريات - وتلزم القانون بتحديد عددها وحدودها بناءً على معايير موضوعية. والأهم من ذلك، تمنح المادة (146) هذه الوحدات صفة "الشخصية الاعتبارية" (Personnalité Morale). وهذا المفهوم القانوني الجوهري يؤسس لكون الوحدات المحلية ليست مجرد فروع إدارية للدولة المركزية، بل هي كيانات قانونية متميزة تتمتع بالإستقلال المالي والإداري
يحمل إمتلاك الشخصية الإعتبارية آثاراً قانونية كبيرة لتنفيذ المشاريع. فهو يمنح السلطات المحلية الأهلية لتملّك الأصول، وتحمّل الإلتزامات، والإحتفاظ بحسابات مالية مستقلة منفصلة عن الخزينة المركزية. وعلاوة على ذلك، فإنه يوفر لها أهلية التقاضي، مما يسمح للمجلس المحلي برفع الدعاوي وأن تُرفع عليه بأسمه. والأهم بالنسبة لمشاريع البنية التحتية والتنمية، تمنح هذه الصفة الأهلية التعاقدية، مما يمكن السلطات المحلية من إبرام عقود ملزمة للأشغال والتوريدات والخدمات ضمن نطاق إختصاصها دون الحاجة إلى توقيع مركزي، شريطة أن يقع المشروع ضمن إختصاصها القانوني
الإطار التشريعي: قانون السلطة المحلية رقم 4 لعام 2000
سُن قانون السلطة المحلية رقم 4 لعام 2000 لتفعيل الوعد الدستوري باللامركزية، وهو بمثابة النظام الأساسي الذي يحكم تقسيم السلطة. فكك القانون فعلياً المركزية الجامدة التي ميّزت حقبة ما قبل عام 2000 من خلال إنشاء علاقة هرمية ومترابطة بين المديرية والمحافظة والسلطة المركزية
مبدأ التبعية المزدوجة
الميزة الأكثر تعقيداً في هذا الإطار التشريعي هي مبدأ "التبعية المزدوجة"، المقنن في المادة 14 من القانون والموضح في المادة 15 من لائحته التنفيذية. يُملي هذا المبدأ على رئيس الجهاز التنفيذي المحلي، مثل مدير مكتب الصحة أو مكتب الأشغال العامة في المحافظة، أن يخضع لخطين متميزين من السلطة
إدارياً، يخضع المدير لرئيس الوحدة الإدارية (المحافظ أو مدير المديرية) والمجلس المحلي المنتخب. تغطي هذه التبعية العمليات اليومية، والإنضباط، والموافقة على الإجازات، ودمج أنشطة المكتب في خطة التنمية المحلية. فنياً، يظل نفس المدير خاضعاً للوزير المختص في العاصمة. تغطي هذه التبعية الفنية الإلتزام بالسياسات الوطنية، والبروتوكولات الطبية، والمعايير الهندسية، والتخطيط القطاعي الإستراتيجي. بالنسبة لمنفذي المشاريع، يعني هذا أنه بينما تحكم الوزارة المركزية "ماذا" و "كيف" يتم المشروع (المعايير الفنية)، فإن "أين" و "متى" (التنفيذ والموقع) غالباً ما تكون من إختصاص السلطة المحلية
تقسيم الإختصاص في المشاريع
يضع القانون ولائحته التنفيذية إختبار "طبيعة المشروع" لتحديد الإختصاص. تفوض المادة 7 من اللائحة التنفيذية المجلس المحلي بالإشراف والتوجيه للأجهزة التنفيذية ومراقبة تنفيذ الخطط.، بالمقابل، تحتفظ المادة 14 من القانون بصلاحيات محددة للسلطة المركزية، بما في ذلك رسم السياسة العامة وتنفيذ المشاريع ذات "الطبيعة الوطنية العامة" أو تلك التي تعجز المجالس المحلية عن تنفيذها لأسباب فنية أو مالية
يعتبر المشروع "محلياً" ويخضع لإختصاص السلطة المحلية إذا كانت منافعه محصورة في الوحدة الإدارية المحددة، وإذا كانت الأجهزة التنفيذية المحلية تمتلك القدرة الفنية للإشراف عليه، وإذا تم تمويله من الموازنة المحلية للوحدة. تشمل الأمثلة عادةً بناء المدارس الأساسية، والوحدات الصحية، والطرق الريفية الفرعية، وشبكات المياه المحلية
يظل المشروع "مركزياً" إذا كان ذا طبيعة استراتيجية، أو يتعلق بموارد سيادية مثل النفط والغاز، أو يتعلق بالدفاع الوطني، أو يمتد عبر محافظات متعددة، مثل الطرق السريعة الوطنية أو الجامعات. في هذه الحالات، تحتفظ الحكومة المركزية بالإختصاص الحصري في المناقصات والتعاقد والإشراف، على الرغم من أن السلطة المحلية قد تلعب دوراً تنسيقياً
الاستقلال المالي والمشاركة مع المانحين
ترتبط جدوى الإختصاص المحلي على المشاريع ارتباطاً وثيقاً بأحكام قانون تحصيل الأموال العامة رقم 13 لسنة 1993 (القانون المالي) ولائحته التنفيذية بالقرار الوزاري رقم 49 لسنة 1993 (اللائحة المالية). يصنف القانون الأموال العامة إلى موارد محلية (تُجبى وتُحتفظ بها بنسبة 100% داخل المديرية)، وموارد مشتركة (تُوزع بين المديريات والمحافظة)، وموارد مركزية (إيرادات سيادية مثل الجمارك وضرائب الشركات). تاريخياً، خصص القانون 50% من إيرادات الزكاة كمورد محلي، وهو نص وفّر إستقلالاً مالياً كبيراً للمجالس المحلية لمشاريع المجتمع
بالنسبة للمانحين الدوليين والمنظمات غير الحكومية، يضيف إطار المشاركة طبقة أخرى من التعقيد القانوني. بينما يخوّل قانون السلطة المحلية المجالس المحلية قبول الهبات والتبرعات لأغراض التنمية المحلية، فإن قانون الجمعيات والمؤسسات الأهلية (قانون رقم 1 لعام 2001) ولوائح وزارة التخطيط والتعاون الدولي (MOPIC) تمركز عملية الموافقة على التمويل الأجنبي. يُطلب من المنظمات غير الحكومية الدولية توقيع "إتفاقية أساسية" مع وزارة التخطيط في العاصمة، والتي تعد المظلة القانونية الأساسية لعملياتها
ومع ذلك، تتطلب إتفاقيات المشاريع المحددة غالباً عملية تحقق مزدوجة. بموجب الإطار التشريعي، يجب من الناحية المثالية المصادقة على "الإتفاقية الفرعية" لمشروع معين من قبل المجلس المحلي للمديرية المستفيدة لضمان توافقه مع خطة التنمية المحلية. في الممارسة العملية، يخلق هذا ضرورة إجرائية حيث يجب على المانحين تأمين موافقة سيادية رفيعة المستوى من وزارة التخطيط لإستيفاء القانون الدولي ولوائح الإستيراد، وفي الوقت نفسه تأمين المصادقة المحلية لإستيفاء القانون الإداري وضمان الوصول المجتمعي
أثر النزاع على الإختصاص القانوني
لم يلغِ النزاع المستمر منذ عام 2015 هذه القوانين، لكنه أدى إلى انقسام في تطبيقها، مما خلق تبايناً بين النص القانوني (De Jure) والواقع الفعلي (De Facto). في المناطق التي تسيطر عليها الحكومة المعترف بها دولياً (بشكل أساسي في الجنوب والشرق)، كان هناك تحوّل ملحوظ نحو اللامركزية المفرطة. يمارس المحافظون في المحافظات الغنية بالموارد مثل حضرموت ومأرب صلاحيات تتجاوز الحدود القانونية لقانون السلطة المحلية، وغالباً ما يحتفظون بالإيرادات السيادية لتمويل مشاريع البنية التحتية المحلية نظراً لتعطّل الموازنة المركزية
على العكس من ذلك، في المناطق الخاضعة لسيطرة سلطات الأمر الواقع في صنعاء، كان الإتجاه نحو إعادة المركزية المكثفة. أدى إنشاء هيئات موازية، مثل المجلس الأعلى لإدارة وتنسيق الشؤون الإنسانية (SCMCHA)، إلى تجريد المجالس المحلية فعلياً من رقابتها القانونية على مشاريع المساعدات الدولية. علاوة على ذلك، أدى مركزة إيرادات الزكاة في "هيئة عامة" في العاصمة إلى إبطال الإستقلال المالي الممنوح للمديريات بموجب القانون
بالنسبة لعملاء مكتب أوسان سلطان ناجي للمحاماة، يتطلب هذا إستراتيجية إمتثال تعترف بالصلاحية المستمرة للإطار التشريعي لعامي 2000/2001 مع التكيف مع المتطلبات التشغيلية للسلطات المجزأة. يجب صياغة عقود وإتفاقيات المشاريع لتتحمل هذه الإزدواجية، مما يضمن الحصول على التوقيعات من المسؤولين الذين يملكون الإختصاص القانوني بموجب القانون، وكذلك أولئك الذين يملكون السيطرة الفعلية على الأرض
www.ar.osanlaw.com للحصول على مزيد من المعلومات أو الاستشارة حول هذا الموضوع، يرجى التواصل مع أوسان سلطان ناجي أو زيارة موقعنا
إخلاء مسؤولية: لا يُعتبر أيٌّ مما ورد في هذه المقالة بمثابة إستشارة قانونية لقضايا محددة، ويتحمل القرّاء مسؤولية الحصول على هذه الإستشارة من محاميهم الخاص. مع بذل العناية اللازمة لضمان دقّة المعلومات، إلا أن هذه المواد قد لا تعكس أحدث التطورات القانونية. يُخلي مكتب أوسان سلطان ناجي للمحاماة مسؤوليته عن أي إجراءات تُتخذ بناءً على هذه المواد.